«Преступная экономия». Можно ли считать честными государственные закупки в Орловской области?

На прошедшем заседании Орловского облсовета народных депутатов был утвержден годовой отчет о работе Контрольно-счетной палаты. Объемный документ нардепы изучали на протяжении нескольких недель. Вопросов возникло столько, что парламентарии решили заслушивать представителей КСП не ежегодно, а в оперативном режиме – по мере завершения резонансных проверок. Им есть, что слушать. Достаточно взять  сферу госзакупок. Там даже не для депутатов, а для следователей и прокуроров работы - непочатый край.

Система госзакупок в России реформируется уже несколько лет. Постепенно в нее вовлекли даже коммерческие предприятия, учредителями которых являются органы власти. Цель реформы – сделать процесс расходования бюджетных средств более прозрачным и эффективным. На бумаге результаты прекрасны. Так, по данным официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок, в первом квартале 2017 года объем закупок для нужд Орловской области составил 2,66 миллиарда рублей. Объем экономии – 32,8 миллиона рублей.

Именно экономия считается одним из важнейших показателей эффективности работы государственных заказчиков. Чем больше чиновники сберегут средств, тем лучше. Это своеобразная прописная истина, в которой почти никто не сомневается. К чести сотрудников областной Контрольно-счетной палаты, они взглянули иначе. «Зри в корень!», - говорил Козьма Прутков. И был тысячу раз прав. Так сказать, корень зла в системе госзакупок кроется в условиях проведения конкурсов.

Существует несколько способов проведения закупок, в том числе неконкурентные. Пожалуй, наиболее коррупциогенный – закупка у единственного поставщика. В первом квартале текущего года единственные поставщики и подрядчики получили от Орловской области контракты на общую сумму 840,9 миллиона рублей. Эти деньги им отдали без конкурентной борьбы. Чиновники сами выбрали, кому дать контракт. Но отставим в сторону единственных поставщиков и поговорим о самом честном, как считается, способе определения поставщика – электронном аукционе. Допустим, что конкурсная документация изготовлена справедливо, не под конкретную фирму, и к участию могут быть допущены не только аффилированные, но и сторонние компании.

При прочих равных условиях побеждает тот, кто предложит наименьшую цену. Если победитель отвечает условиям конкурса и выполняет все требования, например, вносит задаток, дает банковскую гарантию исполнения контракта и т.д., то с ним заказчик обязан заключить договор. Игра на понижение цены дает экономию бюджетных средств, которой так хвастают чиновники. Бесспорно, это хорошо для казны. Сэкономленные деньги можно направить на другие цели. Например, на помощь малоимущим. Или на погашение долгов за школьное питание. Или на покупку иномарок для чиновников. В общем, вариантов масса.

Качество остается в тени, о чем с высоких трибун не говорят. Каждый хоть раз в жизни ходил на рынок или в магазин. Поэтому каждый знает, что качественное изделие стоит дороже некачественного. Если человек может позволить себе приличную покупку, то он не станет экономить несколько рублей при выборе, например, колбасы. Он купит изделие высшего сорта, изготовленное из мяса, а не второсортный аналог, изготовленный из ГМО. Как говорится, здоровье дороже.

Государственные заказчики – те же покупатели на рынке. Отличие заключается в том, что они не ходят сами по продавцам, продавцы приходят к ним. Если у рядового гражданина есть возможность выбора, то госзаказчик обязан купить ту колбасу, которая дешевле. И не важно, какого она сорта. В этом многие эксперты видят один из главных недостатков действующей системы госзакупок. Мало того, что он порождает серьезные коррупционные риски, но еще и приводит к ухудшению качества оказания государственных услуг.

Обратимся к отчету КСП, который уже передан в правоохранительные органы. В прошлом году по поручению губернатора Орловской области Вадима Потомского счетная палата проверила обеспечение питанием школьников. Аудиторов неприятно удивил порядок осуществления закупок, который, по их мнению, не обеспечивает качество приобретенных продуктов питания. Были случаи, когда товар закупался у «производителей фальсифицированной продукции».

На рынке обычного покупателя наверняка насторожит необычайно низкая цена. Если он знает, что любимая им колбаса стоит в среднем 300 рублей за кг, то покупать ее за 100 рублей поостережется. А ну как просроченная, тухлая или того хуже, изготовлена в подпольном цеху из какой-нибудь бродячей кошки. Конечно, и цена в 300 рублей за кг не дает гарантии качества. Но шансы отравиться все-таки меньше. Судя по результатам проверки, госзаказчиков подозрительно низкая цена не  настораживает.

«По ряду товарных позиций закупочные цены на продукты питания для школ были более чем на 25 % ниже рыночных, - сказано в отчете, подписанном председателем КСП Иваном Левиным. - Приобретение продуктов питания по ценам значительно ниже рыночных ставит под сомнение их соответствие потребительским свойствам (безопасность, соответствие стандартам и др.). При этом образовательными учреждениями не проводилась экспертиза указанных продуктов питания с привлечением экспертных организаций». 

Так, в январе 2016 года для школ масло сливочное при средней рыночной цене 419,89 рубля за кг приобреталось по 190 рублей; творог при средней цене 200 рублей за кг приобретался по 94 рубля. Отсюда и экономия. Но возникает вопрос: что это за поставщики такие, которые торгуют продуктами втрое дешевле конкурентов? Альтруисты, что ли? Кормят детей себе в убыток? Что-то в это не верится.

Некоторые договоры на поставку продуктов питания с одним поставщиком заключались школами на несопоставимых и неравных условиях, отмечает КСП. Товар одинаковый, но школы платят одному и тому же продавцу разную цену. Аудиторы подсчитали, что одни и те же лица поставляли в разные учреждения одноименный товар с разницей в цене от 1,7 до 36,3 %.

«В отдельных учреждениях по ряду товарных позиций (по молоку, маслу сливочному, мясу цыплят, рыбе, яйцу, крупе гречневой и овощам) закупочные цены превышали средние значения рыночных цен в Орловской области, - в то же время сообщает Иван Левин. - Например, в январе 2016 года цены на приобретенные учреждениями продукты питания превышали средние значения рыночных цен по позициям: мясо цыплят - до 35,71 рублей (30,6 %) за килограмм; рыба свежемороженая (минтай) – до 72,88 рублей (57,8 %) за килограмм; морковь - до 17,14 рублей (55,5 %) за килограмм. Аналогична ситуация по закупкам продуктов питания в последующих месяцах 2016 года».

В целом по образовательным учреждениям были отмечены значительные колебания цен по одноименным товарным позициям. Так, договоры на поставку одноименной продукции заключались с огромной разницей в цене: хлеб - до 52,6 %, молоко – до 33,3 %, масло сливочное – до 134,5 %, творог – до 100 %, говядина – до 41,4 %, сахар – до 29,3 %, лук – 54,6 %, капуста – до 143,9 %, морковь – до 113,6 %, чай – до 232,6 %, сок – до 760 %.

Две стороны одной медали: дорого покупаешь – плохо, дешево – еще хуже. В первом случае, возможно, имел место некий сговор между заказчиками и поставщиками. Такое бывает, и этого исключать нельзя. Во втором случае сговора, может, и не было, но что за продукты дошли до школ? Просто удивительно, что при таком подходе в регионе не было массовых отравлений. Но это еще цветочки.

А вот и ягодки: при проверке Глазуновского сельскохозяйственного техникума были вскрыты закупки товаров «с признаками избыточных потребительских свойств». Для учащихся закупили полукопченые колбасы и мясо свинины (по цене от 300 до 450 рублей за кг), крабовые палочки, консервированные персики, ананасы и кукурузу. Интересно, сами-то учащиеся знали об этом? Может, и не заметили, что уплетали за обедом ананасы, закусывая их полукопченой колбасой? По мнению КСП, указанный ассортимент не мог обеспечить учащимся полноценный режим питания.  

«При закупках приоритет отдается товарам, производящимся в Орловской области, - подметили аудиторы. - Вместе с тем отдельные учреждения производили закупки продуктов питания, происходящих из других регионов: картофель, капусту, лук и морковь – из Краснодарского края, молочные продукты – из Брянской и Липецкой областей, сахар и муку – из Курской и Тульской областей, пшено – из Ростовской области, крупу гречневую – из Воронежской области. Указанные товары производятся также в Орловской области и имеют конкурентные цены».

Сфера госзакупок охватывает огромный объем финансов. Можно сказать, что через нее, как сквозь сито, ежегодно проходит большая часть бюджетных средств. Что-то, видимо, оседает в чьих-то карманах. Строительство и реконструкция зданий и дорог, капитальный ремонт многоквартирных домов, закупка лекарственных препаратов и медоборудования и даже приобретение канцелярских скрепок – всего не перечислить. В прошлом году в Орловской области в ходе аудита в сфере государственных и муниципальных закупок было выявлено 309 нарушений на общую сумму 113,7 миллиона рублей. Это втрое больше, чем удалось сэкономить на закупках в первом квартале текущего года. Если темпы сохранятся, то объемы нарушений и экономии по итогам года совпадут.

Там, где крутятся большие деньги, всегда есть место криминалу. По нашим данным, правоохранительные органы внимательно изучают выводы областных аудиторов. Депутаты облсовета взяли ситуацию на свой контроль. Не исключено, что в ближайшее время Орловскую область сотрясет череда коррупционных скандалов. Начало уже положено. Информация прозвучала на всю страну. Напомним, что в Ярославле прошло совещание, которое провел Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка. Среди выступавших резонансным докладом отметился прокурор Орловской области Иван Полуэктов. По его словам, в 2016 и прошедшем периоде 2017 года орловскими прокурорами в сфере госзакупок были выявлены уголовно-наказуемые деяния.

«Так, по материалам прокурорской проверки следственными органами возбуждено уголовное дело по признакам преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное в особо крупном размере) и ч. 4 ст. 169 УК РФ (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности), - сказал Иван Полуэктов. - В ходе проверки установлено, что при заключении муниципального контракта на вывоз мусора бывший руководитель МКУ «Управление коммунального хозяйства г. Орла» потребовал от предпринимателя заключить  договор субподряда под угрозой расторжения и неоплаты контракта, а также подписать фиктивные акты приемки выполненных работ. В дальнейшем по ним были перечислены денежные средства муниципального учреждения на общую сумму 1 млн рублей. В настоящее время по уголовному делу проводятся следственные действия».

Прокурор назвал еще одну серьезную проблему, о которой чиновники предпочитают умалчивать. Государственные заказчики неаккуратно платят по счетам. Подрядчики исполняют свои обязательства, а деньги за выполненную работу им приходится ждать годами. Для многих единственный способ получить честно заработанное – обратиться в суд. Сейчас в арбитражном суде слушаются десятки исков от поставщиков школьного питания. А в прошлом году арбитраж рассмотрел более ста таких заявлений. Практически все они были удовлетворены. К концу прошлого года только в Орле задолженность за школьное питание перевалила за 82 миллиона рублей. Эксперты говорят, что задержка платежей ставит поставщиков в непростые условия, особенно представителей малого бизнеса. Объем оборотных средств у них ограничен, прибыль - минимальна. Они стремятся как можно быстрее исполнить контракт, получить деньги, вновь пустить их в оборот и побороться за новый контракт.

Но если им вовремя не заплатили, где взять деньги? Что, если ИП в исполнение контракта вложил все, что у него было? Надо либо временно приостанавливать работу, либо искать средства на стороне. В банке, например. Но кредит – это кабала. Словом, система госзакупок создает немалый риск для бизнеса. В Орловской области масштаб проблемы впечатляет. По словам Ивана Полуэктова, в 2016 году и первом квартале 2017 года после вмешательства прокуроров государственными и муниципальными заказчиками была погашена задолженность на общую сумму свыше 1 миллиарда рублей.

«В связи с непринятием надлежащих мер к взысканию задолженности  прокурорами внесено 66 представлений, по результатам рассмотрения которых 45 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, - подчеркнул Иван Полуэктов. - В органы власти области и местного самоуправления направлено 26 информаций о состоянии законности в этой сфере. В 2017 году прокурорами возбуждено девять дел об административных правонарушениях - по фактам принятия бюджетными учреждениями обязательств в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных ассигнований, что привело к образованию задолженности перед предпринимателями и обращению их в суд».

На совещании в Ярославле положительно была отмечена работа именно прокуратуры Орловской области. Вот и думай: то ли у нас все плохо, то ли - хорошо. Плохо, что нарушений и преступлений полным-полно. Хорошо, что их выявляют и пресекают. А наиболее ярким примером борьбы на ярославском совещании был назван такой: «только после вмешательства прокуратуры Орловской области правительством региона были перечислены средства ОАО «Орелавтодор» за реконструкцию участка автодороги. Это позволило погасить долги по зарплате в размере 4,5 миллиона рублей перед 218 работниками данной организации».

 Стоит отметить и еще один серьезный риск. Погоня за экономией и стремление «увеличить прозрачность» системы госзакупок приводят к перегибам. Жители Орловской области хорошо помнят кризис, случившийся в конце 2015 года. Тогда стремительно росло количество отсроченных рецептов на препараты, которыми бесплатно обеспечиваются льготники. Их счет шел на тысячи. В аптеках на вопросы возмущенных граждан только качали головой и разводили руками. Мол, нет нужного вам препарата, а когда будет, неизвестно. Ситуацию удалось стабилизировать за счет экстренного выделения дополнительных бюджетных средств. Но, как говорится, осадочек остался. По данным фактам по поручению губернатора также были проведены проверки, о результатах которых в своем итоговом докладе рассказал Уполномоченный по правам человека в Орловской области Александр Лабейкин. Его отчет тоже был заслушан и утвержден на прошедшей сессии облсовета. Цитируем:

«Несмотря на то, что проблем с льготным лекарственным обеспечением хватает всегда, пик их пришелся на 2015 год. Этот период совпал с реорганизацией системы здравоохранения. В 2015 году было допущено много непрофессиональных действий и решений в организации льготного лекарственного обеспечения, главная из них – переход на схему льготного лекарственного обеспечения по типу предоставления услуги. Как выяснилось, при закупке лекарств ГУП «Орелфармация» по некоторым позициям цены были значительно завышены, в связи с чем возникли претензии у контрольного управления, Счетной палаты, ФАС, органов прокуратуры. К тому же было упущено время сбора заявок, из-за несвоевременно объявленных аукционов сдвинулись сроки поставки лекарств, много времени ушло на внесение необходимых изменений в региональное законодательство. На отсрочке исполнения стояли рецепты, которых не было в заявке и которые не были проторгованы. Хотя при этом на складе находился аналогичный товар, который был либо не востребован, либо находился вне заявки. В результате – масса просроченных рецептов, в том числе на инсулины и иные препараты неотложного действия и масса обращений жителей Орла и области в различные инстанции. Вопрос необеспечения лекарственными средствами находился на постоянном контроле органов прокуратуры. По фактам нарушения прав на бесплатное обеспечение лекарственными средствами проводились проверки, инициировались обращения в суд о предоставлении необходимых лекарственных препаратов или взыскании денежных средств за самостоятельно приобретенные лекарства. В настоящее время, несмотря на дефицит регионального бюджета на обеспечение лекарствами льготных категорий граждан, ситуация выравнивается».

И хорошо, что выравнивается. Однако подобные примеры говорят о том, что система госзакупок крайне далека от совершенства. «Прозрачный» механизм скрепит, дымит, дрожит, дает сбои и грозит вот-вот испустить дух. Но другого механизма у государства нет. Не только Орловская область испытывает проблемы. В других регионах объемы нарушений, хищений и прочих злоупотреблений гораздо больше нашего. Только это слабое утешение. Да и неприлично как-то кивать на соседа, дескать, у него жизнь еще хуже. За собой надо следить.

Михаил Романов

Структура закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Орловской области в первом квартале 2017 года (региональные нужды и нужды органов местного самоуправления по данным официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок)